Membuat Konstitusi yang tidak Demokratis (Kompas: Jumat, 28 September 2001)
BELAKANGAN ini, perdebatan soal Komisi Konstitusi kembali mengemuka. Secara umum, tampaknya, perdebatan soal perubahan konstitusi masih berputar pada argumen yang sama, dengan sedikit perubahan di sana-sini. Pada dasarnya, sebagian masyarakat menuntut dibentuknya Komisi Konstitusi yang diberikan kewenangan menyusun draft perubahan konstitusi. Sementara, hampir sebagian besar kalangan parlemen menggunakan argumen normatif bahwa merekalah pemilik kewenangan sebagai pembuat dan perubah UUD, sehingga merekalah yang paling berhak mengubah konstitusi. Mungkin, ada baiknya, kalau perlu belajar dari berbagai pengalaman di negara lain di Afrika dalam membuat konstitusi yang tidak demokratis. Kemudian, meletakkannya kembali di dalam konteks pembuatan konstitusi di Indonesia.
Ada kecenderungan yang terlihat jelas, sejak satu dekade lalu, begitu banyak negara di Afrika melakukan perubahan atas konstitusinya. Seorang pengamat menyebutnya seperti new winds of change, karena perubahan itu menyangkut banyak negara. Dimulai dari Mozambik dan Namibia pada periode tahun 1990 dan dilanjutkan dengan Zambia, Lesotho, Malawi, Afrika Selatan hingga ke Uganda. Tentu saja, di Asia pun mengalami hal yang sama, dimulai dari Filipina di tahun 1986 dan kemudian beberapa negara lain melakukannya seperti Taiwan, Korea Selatan, Thailand dan Indonesia, juga di sepanjang tahun 1990-an.
Sangat mungkin, proses perubahan yang dramatik ini, karena menyangkut begitu banyak negara, bisa disebut sebagai perubahan konstitusi gelombang ketiga, di kebanyakan negara berkembang. Gelombang pertama dimulai ketika hukum dasar pertama yang diterapkan di negara berkembang, di saat kebanyakan negara dikuasai oleh kekuatan kolonialisme. Pada saat itu, hukum dasar yang diterapkan adalah hukum penjajah, di mana, hukum dasar bersifat represif dan mengontrol segala kepentingan dari bangsa terjajah. Pada saat ini, hukum dasar bersifat eksploitatif, diskriminatif dan menegasikan hak-hak asasi.
Namun, sekitar setengah abad lalu, banyak negara terjajah membebaskan dirinya dari cengkeraman kolonialisme. Indonesia termasuk salah satu negara yang mampu merebut kemerdekaan dari tangan penjajah. Pada kurun waktu inilah, banyak bekas bangsa terjajah menyusun konstitusinya, pada waktu inilah gelombang kedua perubahan konstitusi terjadi. Ada berbagai hal menarik di dalam proses ini, misalnya pembentuk konstitusi dilakukan hanya oleh kalangan elite politik saja yang sebagiannya mempunyai latar belakang pendidikan dari Eropa. Sehingga, pikiran yang berkembang di dalam penyusunan konstitusi banyak dipengaruhi dengan pengetahuan dan perkembangan politik yang terjadi pada masa itu.
Selain itu, sebagian para penyusun konstitusi menginginkan adanya suatu pemerintahan yang kuat yang mampu melindungi kepentingan kekuasaan baru, baik dari intervensi bangsa penjajah yang masih menginginkan kekuasaannya kembali, tapi juga membangun legitimasi sebagai representasi dari kepentingan masyarakat. Dari satu sisi, sikap di atas bisa dimengerti karena dibutuhkan pemerintahan yang kuat di awal pemerintahan kekuasaan baru untuk melakukan berbagai hal penting guna mengonsilidasi kekuasaan.
Tetapi, dalam perspektif yang lain, secara diam-diam watak dan karakter kekuasaan rezim penjajah juga terakomodasi sistem kekuasan di konstitusi baru negara tersebut. Misalnya saja, kekuasaan harus dibuat tersentralisasi agar mampu mengontrol seluruh daerah dengan sistem pemerintahan yang kuat, sehingga mengabaikan mekanisme yang mampu mengontrol kekuasaan dari pemerintahan. Itu sebabnya, di dalam periode ini, di sebagian negara, konstitusinya merupakan quasi dari sistem kekuasaan rezim kolonialisme, yang kemudian bisa disebut sebagai konstitusi authoritarian regime.
Karenanya, tidaklah mengherankan, bila hampir kebanyakan negara berkembang yang memperoleh kemerdekaannya pada lima dekade lalu, mempunyai sistem dan watak kekuasaan yang bersifat otoritarian. Tentu saja, pelaksanaan pemerintahan menampilkan beberapa ciri seperti: kekuasaannya berpusat pada pemerintahan eksekutif tanpa mekanisme check and balances, bersifat sentralistik dengan mengooptasi daerah, mempunyai partai tunggal atau partai mayoritas dikuasai oleh pemerintah dan sebagian besarnya masih masih menegasikan hak-hak dan kepentingan rakyat.
Alasan lain yang bisa diajukan, di dalam proses gelombang kedua perubahan konstitusi adalah konstitusi baru tersebut tidak melibatkan partisipasi publik. Tidak ada yang disebut sebagai proses pencarian aspirasi masyarakat secara luas, sehingga pembuatan konstitusi pada saat itu jauh dari apa yang disebut sebagai the establishing popular and durable constitutions. Konstitusi tidak bisa disebut sebagai mirror yang mampu merefleksikan the national soul atau the genuine aspiration of nation wide. Tentu saja, harus dimengerti adanya begitu banyak keterbatasan untuk mengakomodasi aspirasi masyarakat secara luas, kekuasaan kolonial masih terus mengintip dan mengincar untuk mengambil alih kekuasaan dari penguasa baru nasionalis.
Sementara, gelombang ketiga perubahan konstitusi terjadi karena adanya tuntutan yang kian menguat, karena kekuasaan di bawah penguasa baru nasionalis (atau kemudian bisa disebut sebagai rezim otoritarian) didasarkan atas jenis konstitusi gelombang kedua itu, ternyata tidak mampu mengakomodasi kepentingan rakyat secara maksimal. Watak dan karakter kekuasaan yang dibangun, sebagiannya merupakan quasi dari kekuasaan kolonialisme. Pada waktu ini, juga timbul kesadaran, watak kekuasaan seperti di atas, di dalam suatu titik tertentu, tidak akan mungkin bisa melaksanakan pembangunan yang berujung pada kesejahteraan rakyat, menerapkan nilai dan prinsip hak asasi manusia secara optimal serta menciptakan pemerintahan yang bersih dan baik.
Di dalam kenyataan, gelombang ketiga perubahan konstitusi, bisa jadi merupakan bagian dari proses pembentukan moralitas dan legitimasi baru dari penguasa baru di sebagian negara berkembang. Sang penguasa baru itu yang mendapatkan kekuasaannya karena perjuangan yang keras dari rakyatnya, membangun suatu kontrak sosial guna mendapatkan mandat dan legalisasi dari rakyat dengan membentuk konstitusi. Tentu saja, acapkali terjadi suatu kecenderungan, para penguasa baru itu selalu saja, ingin mendapatkan mandat yang begitu eksesif untuk mengontrol kekuasaannya dan meminimalisasi kontrol atas kewenangan-kewenangannya.
Berpijak dari situasi ini, sangat mungkin terjadi, perubahan konstitusi baru, tidak akan dilakukan dengan cara mendorong partisipasi publik secara luas. Karena sang penguasa akan sangat mengkhawatirkan, pencarian aspirasi rakyat melalui partisipasi publik, dapat memotong segala otoritas yang diperlukannya untuk mendesain sistem kekuasaan yang berpijak pada kepentingan kekuasaannya. Karenanya, cukup banyak contoh dari berbagai negara di Afrika yang mencoba memanipulasi proses perubahan konstitusi dengan berbagai cara. Sebagian alasan itu, seolah bertumpu pada alasan-alasan hukum yang bersifat legalistik yang dibuat dan disahkan oleh mereka sendiri atau oleh kekuasaan otoritarian yang dulu ditumbangkannya.
Pengalaman dari Zambia dan Zimbabwe menunjukkan, kekuasaan membentuk Komisi Konstitusi yang independensinya diragukan. The rulling party di Zambia, selalu saja melakukan proses "manipulasi" dalam pembentukan Komisi Konstitusi, walaupun sebelum menjadi penguasa mereka selalu berjanji untuk membentuk konstitusi yang yang lebih demokratis. Konstitusi Zambia tahun 1972 dibuat oleh Chona Commission bersifat otoritarian digulingkan oleh gerakan dari Multy Party Democracy (MMD).
Pada tahun 1973, penguasa baru dari MMD membentuk Komisi Konstitusi yang beranggotakan 7 orang yang dikoordinasi di bawah Jaksa Agung yang sangat pro penguasa. Penggantian kekuasaan di Zambia mendorong dibentuknya Komisi Mwanakatwe untuk kembali mengubah konstitusi. Komisi ini, sebagiannya memberikan beberapa rekomendasi yang cukup menarik untuk mendorong perwujudan proses demokrasi. Tapi lagi-lagi, penguasa baru bekerja sama dengan legislatif menolak rekomendasi itu. Jadi, Konstitusi Zambia tahun 1991, diduga keras tidak merefleksikan aspirasi dari rakyat Zambia, karena proses pembentukannya dimanipulasi penguasa dan parlemen (Report, Citizen Convention on the draft Constitution, Lusaka, Zambia, 1996, dan Human Rights Watch/ Africa, Zambia and Human Rights in the Third Republic, 1996).
Kasus serupa juga terjadi di Zimbabwe, Komisi Konstitusi yang dibentuk kekuasaan, seolah-olah melakukan nationwide public meetings. Namun tenyata, kekuasaan mempunyai kewenangan untuk melakukan corrections and clarifications atas draft yang dibuat oleh Komisi Konstitusi. Tentu saja, alasan untuk mempunyai kewenangan korkesi dan klarifikasi itu didesain melalui ketentuan hukum, sehingga kekuasaan selalu menyatakan bahwa ia mempunyai kewenangan melakukannya sesuai ketentuan hukum yang berlaku.
Kedua kasus di atas memang tidak bisa dipakai untuk menggeneralisasi semua proses pembentukan konstitusi di Afrika mengalami kagagalan, tetapi dari contoh di atas dapat diajukan beberapa hal, yaitu sebagai berikut: Pertama, jenis dari komisi yang dibentuk untuk membuat draft konstitusi mempunyai peran yang sangat penting atas draft konstitusi yang dibuat. Komisi Konstitusi yang tidak atau diragukan independensinya, mempunyai kecenderungan menghasilkan draft konstitusi yang melegalisasikan kepentingan elite penguasa saja. Kedua, komisi seperti butir satu, dilegalisasi oleh ketentuan hukum yang bersifat legalistis yang bertujuan melindungi kepentingan dan kewenangannya dan tak akan berani menyerahkan mandat pada suatu komisi yang sungguh-sungguh independen. Ketiga, komisi juga mempunyai kecenderungan memanipulasi atau menegasikan aspirasi sebagian besar masyarakat. Acap kali, beberapa pertemuan dan seminar dalam skala tertentu, digunakan sebagai legitimasi bahwa mereka telah melakukan public discourse yang bersifat nationwide (kasus Zimbabwe). Keempat, komsisi biasanya tidak mempunyai proper guidance yang memuat metode konsultasi yang sistematis dan terstruktur dengan skala yang bersifat nasional. Kelima, komisi biasanya tidak mempunyai hasil studi yang mengemukakan berbagai kelemahan konstitusi terdahulu dan mengajukan paradigma bagi perubahan konstitusi mendatang. Itu sebabnya, komisi biasanya tidak mempunyai acuan tema dan prioritas atas perubahan konstitusi. Keenam, draft hasil komisi tidak di ajukan kembali ke masyarakat untuk ditanggapi dan diperdebatkan kembali di masyarakat. Ketujuh, proses pengesahan draft konstitusi tidak dilakukan melalui referendum (Lihat juga John Hatchard, A Mirror Reflecting the National Soul: Establishing Popular and Durable Constitutions, Paper Presentation, 2000).
Berpijak dari pengalaman beberapa negara di Afrika tampak jelas, kendati ada the new winds of change untuk melakukan perubahan konstitusi, tetapi banyak perubahan konstitusi itu mengalami kegagalan. Sebagian kegagalan itu justru dilakukan oleh penguasa baru yang dulu menjanjikan adanya suatu perubahan. Para penguasa itu, belum sepenuhnya melepaskan diri dari watak dan karakter kekuasaan rezim otoritarian yang begitu piawai menjustifikasi kepentingannya dan begitu cerdas bersembunyi di balik ketentuan hukum yang merupakan produk dari rezim masa lalu.
Dalam konteks Indonesia, pembuatan perubahan konstitusi seharusnya bisa belajar dari pengalaman beberapa negara di Afrika. Apalagi Komisi Ad Hoc Perubahan Konstitusi telah belajar pembuatan konstitusi dari begitu banyak negara. Masih ada sedikit kepercayaan bahwa Indonesia tidak terjebak dan melakukan kesalahan seperti yang dilakukan beberapa negara di Afrika di dalam melakukan proses amandemen terhadap konstitusinya. Kita lihat saja hasilnya!
* Bambang Widjojanto, Ketua Dewan Pengurus Yayasan LBH Indonesia
5 Pustaka Terakhir
Lembaga Pelaksana
Statistik & Update
